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AFRIKA/766: Warum Namibia kein Interim-EPA eingehen sollte (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 4, Juli/August/September 2009

Keine Unterschrift!
Warum Namibia kein Interim-EPA eingehen sollte

Von Wallie Roux


Abkommen über Wirtschaftspartnerschaften (EPA) zwischen der EU und den Regionalorganisationen in Karibik und Pazifik sowie in Afrika sollen die Integration dieser Gemeinschaften vorantreiben. Im Westlichen wie im Südlichen Afrika hat europäisches Verhandlungspoker jedoch das Gegenteil erreicht: Die Mitgliedsstaaten wurden auseinander dividiert. Die namibische Regierung wehrt sich dagegen, nicht zuletzt im Hinblick auf eine Rettung der regionalen Integration.


Namibias Weigerung, ein EPA-Interimsabkommen (IEPA) mit der Europäischen Union zu unterzeichnen, hat eine öffentliche Debatte im Lande angefacht. Ausgelöst wurde sie durch wiederholte Erklärungen des Ministers für Handel und Industrie, Dr. Hage Geingob, in denen er die Haltung seiner Regierung begründete. Er erhielt dafür Widerspruch und Zustimmung. Es äußerten sich zivilgesellschaftliche Organisationen, die EU-Kommission, die heimische Fleischindustrie und die namibische Industrie- und Handelskammer.

Zivilgesellschaftliche Organisationen zeigten sich vor allem darüber besorgt, dass die Differenzen in der SADC-EPA-Gruppe die Existenz der Zollgemeinschaft SACU gefährde. Sie unterstützten die Haltung der Regierung, ein Interimsabkommen in der vorliegenden Form nicht zu unterzeichnen.

Der Sprecher der EU-Handelskommissarin, Lutz Güllner, wies dagegen die Aussagen Geingobs entschieden zurück. Er warf Namibia Doppelzüngigkeit vor und warnte vor einer möglichen Aussetzung von Namibias zoll- und kontingent-freiem Zugang zum europäischen Markt. Daraufhin sah sich der Geschäftsführer des namibischen Fleischkonzerns Meatco, Kobus du Plessis, veranlasst, eine Gewinn- und Verlustrechnung für die heimische fleischexportierende Industrie aufzumachen. Er betonte zudem, dass die Fleischbranche nicht der einzige namibische Industriesektor ist und dass auch der Warenverkehr mit den SACU-Ländern wichtig für Namibia sei.

Die namibische Industrie- und Handelskammer dagegen schlug sich auf die Seite Geingobs. Ihr Leiter Tarah Shaanika sieht das Interimsabkommen als eine ernsthafte Bedrohung der regionalen Integration des Südlichen Afrika und forderte die Regierung auf, "weiterhin unmissverständliche und schriftlich fixierte Garantien von Brüssel einzufordern, die in Verhandlungen erzielten Vereinbarungen auch einzuhalten". Die Debatte zeigt: Es steht einiges auf dem Spiel.


SADC und die EPA-Verhandlungen

Die Verhandlungen waren von Beginn an von Kontroversen und Misstrauen geprägt. Erheblich dazu beigetragen hat die Verhandlungstaktik der EU-Kommission und das autokratische Auftreten des früheren EU-Handelskommissars Peter Mandelson. Bei der Eröffnung der Verhandlungen am 8. Juli 2004 konnte zwar Einigkeit über das Vorgehen erzielt werden, doch schnell zeigte sich, dass die Zusammensetzung der SADC-EPA-Gruppe unter Ausschluss Südafrikas, dem nur eine Beobachterrolle zugestanden wurde, nicht tragbar war. Die regionale Integration stand damit auf dem Spiel.

Am 12. Februar 2006 beschlossen die Handelsminister der SADC-EPA-Mitglieder einen Rettungsversuch der regionalen Integration. Die beiden wichtigsten Punkte, die am 7. März 2006 der EU übermittelt wurden, waren der Einbezug Südafrikas in das Vertragswerk (um die Einheit der Zollgemeinschaft SACU zu waren) und das Ausklammern von Themen der so genannten "neuen Generation" (wie z.B. Dienstleistungen, Investitionen, geistiges Eigentum und Wettbewerb); diese sind nach den Regeln der Welthandelsorganisation WTO für ein internationales Handelsabkommen nicht zwingend erforderlich.

Die EU-Kommission benötigte elf Monate, um auf die Vorschläge zu reagieren, und zögerte somit jeglichen Fortschritt in den Verhandlungen hinaus. Am 14. Februar 2007 stimmte Brüssel einer Aufnahme Südafrikas in das SADC-EPA Vertragswerk zu, wobei südafrikanische Exporte in die EU besonderen Regeln unterliegen sollten. Die EU-Kommission beharrte jedoch auf einer Einbeziehung der Themen der "neuen Generation". Dieses lange Zögern brachte die Zeitvorgabe, bis zum 31. Dezember 2007 die EPA-Verhandlungen abzuschließen, in Gefahr.

Am 4. April 2007 verkündete die EU einen uneingeschränkten Marktzugang für alle Länder Afrikas, der Karibik und des pazifischen Raums (AKP-Staaten). Dies betrifft alle Produkte, "darunter auch landwirtschaftliche Erzeugnisse wie Rindfleisch, Milchprodukte, Getreide sowie alle Obst- und Gemüsesorten", "mit einer Übergangsphase für Reis und Zucker." Das Angebot sollte mit sofortiger Wirkung gelten, unter der Vorbedingung, dass "das EPA unterzeichnet ist".

Für die SADC-Gruppe errichtete die EU jedoch ein zusätzliches Hindernis: Die "einzige Ausnahme ist Südafrika. Hier wird die EU auf eine Reihe global wettbewerbsfähiger Produkte weiterhin Einfuhrzölle erheben." Wie würde wohl die EU reagieren, wenn die SADC ein einzelnes EU-Mitglied von Vergünstigungen ausschließen würde?

Trotz des EU-Angebotes nahm der Widerstand in den AKP-Ländern gegen die EPAs zu. Als zu starr wurden die Haltung Brüssels und der rüde Verhandlungston empfunden. In einem letzten Anlauf versuchte Handelskommissar Mandelson eine Unterzeichnung zu erzwingen, als er den AKP-Staaten mit höheren Zöllen nach dem Allgemeinen Präferenzsystem (APS) drohte, sollten diese nicht bis Ende Dezember 2007 unterschreiben.


Von den Rückschlägen profitieren

Die EU musste schließlich erkennen, dass der Zeitplan nicht mehr einzuhalten war. Sie schlug deshalb am 23. Oktober 2007 vor, die Verhandlungen ausschließlich auf den Güterverkehr zu konzentrieren. Konkret sollten sich die Staaten in einem ersten Schritt bis Jahresende auf ein Interim-EPA einlassen, während in einem zweiten Schritt die Verhandlungen um ein vollwertiges EPA im Jahre 2008 zum Abschluss gebracht werden sollten - ausdrücklich unter Einbeziehung der Themen der "neuen Generation".

Trotz aller europäischen Drohungen gingen nur 35 von 79 AKP-Staaten ein IEPA ein - darunter 15 karibische Staaten, nur zwei aus dem pazifischen Raum und 18 Staaten aus Afrika.

Namibia paraphierte das IEPA erst nach einer Zusicherung des EU-Kommissionspräsidenten José Manuel Barroso am Rande des EU-Afrika-Gipfels im Dezember 2007, die ungelösten Vertragsteile im nächsten Jahr wieder zur Verhandlung zu stellen. Diese Zusage enthielt eine Liste von Streitpunkten, die gelöst werden sollten, bevor das paraphierte Interimsabkommen schließlich ratifiziert werden würde.

Im Gegensatz dazu widersprach Mandelson der Zusage Barrosos, als er sich am 29. Januar 2008 an EU-Parlamentarier wandte und deutlich machte, er habe kein Interesse, über bereits geschlossene Abkommen (IEPAs) nachzuverhandeln.

Am 26. Februar 2008 räumte Klaus Rudischhauser, Direktor des Direktorats "AKP und Allgemeine Angelegenheiten", ein, die von Brüssel geführten Verhandlungen seien ein PR-"Desaster" sowie ein "riesiger Kommunikationsfehler". Darauf hin zettelte die EU-Kommission eine Propagandakampagne an. Peter Thompson, Direktor der Direktion "Entwicklung und Partnerschaftsabkommen", forderte die Delegationsleiter der AKP-Staaten in einer Mitteilung vom 6. März 2008 dazu auf, auf ihren Webseiten "einige positivere Ansichten zu den Interim-EPAs" wiederzugeben, da "Aussagen von Dritten und nicht aus dem Mund von EU-Unterhändlern [...] dazu beitragen, die Debatte ins Gleichgewicht zu bringen."


Ungelöste Streitpunkte

Am 19. Mai 2008 übernahmen Südafrika und Angola die namibischen Vorbehalte und übergaben die Mängelliste der EU-Kommission (im Folgenden als ANSA-Liste). Diese willigte ein, die genannten Punkte wieder für Verhandlungen zu öffnen. Dies sollte jedoch parallel zu den EPA-Verhandlungen geschehen.

In der dritten Juliwoche 2008 gab Louis Michel, EU-Kommissar für Entwicklung, in einer Rede vor EU-Parlamentariern zu, dass die Politik der EU nicht immer in Einklang mit den Zielen der Entwicklungspolitik stünde. Ihm zufolge werde Afrika jedoch lernen müssen, mit den negativen Auswirkungen zu leben. Organisationen, welche die EU für ihre widersprüchliche Politik kritisieren, lägen vielleicht "ethisch und intellektuell" richtig, jedoch "wohl nicht politisch". Wenn die Interessen der europäischen Landwirte denen der afrikanischen gegenüberstehen, überwögen nun mal die Interessen der Europäer: "Es gibt Grenzen für das, was politisch machbar ist."

Am 3. Oktober 2008 trat Mandelson als EU-Handelskommissar zurück, um das Handelsministerium im britischen Kabinett zu übernehmen. Zu seiner Nachfolgerin wurde Baronin Catherine Ashton ernannt.

Am 15. Dezember 2008 schrieb Ashton Action for Southern Africa (ACTSA), einer britischen Nichtregierungsorganisation, einen Brief zum Stand des SADC-EPA: "Gemeinsam mit der SADC bleibt es unser Ziel, die regionale Integration zu festigen und wenn möglich Südafrika in das EPA einzubeziehen. Deshalb haben wir damit begonnen, die Bedenken, die von Südafrika, Namibia und Angola geäußert wurden, zu diskutieren. Es ist unser Ziel, eine Einigung in allen diesen Streitfragen zu finden, die auch für die Region in ihrer Gesamtheit akzeptabel ist. Auch für diejenigen, die diese Bedenken nicht geäußert haben." Zum Thema Dienstleistungen und Investitionen schrieb sie: "Nur die Länder, die in diesen Bereichen verhandeln wollen, werden dies auch tun." Zu Wettbewerb und öffentlichem Auftragswesen bemerkte sie: "Verhandlungen werden erst dann in Angriff genommen, wenn die regionalen Kapazitäten aufgebaut sind."


Neue Bedenken

Am 6. Januar 2009 übermittelten die ANSA-Staaten den Mitgliedsländern der Europäischen Union eine Erklärung, in der sie festhielten, dass sie "wiederholt Bedenken gegenüber bestimmten Aspekten des Interim-Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (IEPA) geäußert hatten, welches die Aussichten auf eine Vertiefung des Prozesses einer nachhaltigen Integration und Entwicklung, innerhalb und zwischen den Ländern des Südlichen Afrika, schwerwiegend behindert."

In der Erklärung wurden fünf strittige Punkte genannt: Die Integration der SADC werde behindert; langfristig werde die Handelspolitik der Region gespalten; die EU zeige sich zu wenig flexibel gegenüber den Bedenken der ANSA-Staaten, es liege kein geeigneter Vorschlag auf dem Tisch, wie eine Unterminierung des gemeinsamen Zolltarifs der SACU-Staaten verhindert werden könnte; es bleibe unklar, wie mit Angolas besonderer Situation nach dem Bürgerkrieg umgegangen werden sollte.

Am 21. Januar 2009 antwortete Brüssel auf die gemeinsame Erklärung wie gehabt: Sie wies die von den ANSA-Staaten vorgebrachten Problemstellungen zurück und betonte die von eigener Seite gemachten Konzessionen. Diese dienten der regionalen Integration und der Erhaltung des gemeinsamen Zollraums der SACU und versuchten, den EPA-Prozess mit dem europäisch-südafrikanischen Freihandelsabkommen (TDCA, Trade Development and Cooperation Agreement) in Einklang zu bringen.

Leider bezog sich diese Antwort ausschließlich auf die SADC-EPA-Gruppe und ließ die Frage der SADC-weiten Integration außer acht.

Allerdings räumte Brüssel ein, dass Südafrikas Weigerung, ein IEPA einzugehen, einen Riss durch SACU verursacht habe und die "SACU in ihrer Funktionsweise, zumindest kurzzeitig, gestört würde." Und fügte hinzu, dass "jeder Beschluss, der in einem IEPA gemacht wurde, in den Verhandlungen über ein volles EPA erneut diskutiert werden" könne. Die EU weigerte sich aber, dieses Zugeständnis vertraglich festzuhalten.

In einem Interview mit der Zeitschrift Trade Negotiations Inside vom Januar 2009 wurde EU-Handelskommissarin Ashton gefragt, ob die Verhandlungen vor Ende der in den IEPAs gesetzten Frist beendet werden könnten. Darauf antwortete sie: "Wir sollten nicht vergessen, dass die Termine, die in den Interim-EPAs genannt werden, keine Deadlines, sondern Zielvorgaben sind." Weiter sagte sie: "Niemandem kann ein Abkommen aufgezwungen werden, bevor er dafür bereit ist." An späterer Stelle fuhr sie fort: "AKP-Staaten unterzeichnen die Interim-EPAs, wenn sie dazu bereit sind, und das bedeutet manchmal eben zu verschiedenen Zeitpunkten."


Die Swakopmund-Verhandlungen

Vom 9. bis zum 12. März fand schließlich die viel diskutierte EPA-Verhandlungsrunde in Swakopmund statt. Dort legte die SADC-EPA-Gruppe mehrere Entwürfe für einzelne Paragraphen des Vertrages vor. Dabei konnte in einer Reihe von Punkten Einvernehmen erzielt werden, in Fragen der Mengenbegrenzung, der Nahrungsmittelsicherung, des freien Warenverkehrs, der Exportsteuern und des Schutzes noch nicht wettbewerbsfähiger Industrien. Keine Einigung wurde dagegen u.a. in der Regelung der Meistbegünstigungsklausel erreicht.

Ferner besteht noch über weitere 19 Paragraphen des IEPA Uneinigkeit. Darunter essenzielle Artikel, die die regionale Integration (Art. 4), Schutzmaßnahmen für die Agrarindustrie (Art. 33) und Übergangsphasen zur Implementierung bestimmter Vorgaben betreffen, sowie vier Artikel über Zollgebühren, -zusammenarbeit und -durchführung. Brüssel will diese Artikel nur im Zusammenhang mit einem vollgültigen EPA diskutieren, obwohl sie enorme Auswirkungen bereits auf ein Übergangsabkommen haben.

Brüssel steht hier auf dem Standpunkt, dass die Punkte, in denen man in Swakopmund übereingekommen sei, nur für ein abschließendes EPA verbindlich seien, nicht aber im IEPA rechtskräftig würden.

Diese bedauerliche Entwicklung hat die EPA-Verhandlungen zu einem Punkt geführt, der mit dem eigentlichen Ziel der EPA, Abkommen zum gegenseitigen Nutzen, nichts mehr zu tun hat. Die Verhandlungen drehen sich nur noch um die Frage, wie sich die SADC-Gruppe für den Fall einer Auseinandersetzung mit der EU absichern kann. Dies ist ein erbärmlicher Zustand, wenn man sich erinnert, dass im Cotonou-Abkommen von "Partnerschaft" die Rede war.


Größere Eile, kleinere Geschwindigkeit

Am 20. März 2009 schrieb Kommissarin Ashton in einem Brief an die Handelsminister von Botswana, Lesotho, Mosambik, Namibia und Swasiland, dass das Treffen in Swakopmund einen "beachtlichen Fortschritt bedeutet und die breite Mehrheit der Bedenken aufgreift, die zuvor von ANSA-Staaten geäußert wurden." Und "dass wir die Unterzeichnung des IEPA in der nahen Zukunft unter Dach und Fach bringen können."

In einem ähnlichen Brief an den südafrikanischen Handelsminister (nur die letzten beiden Absätze unterscheiden sich) bemerkte sie: "Ich denke, ich habe in Bezug auf Inhalt und Zeitpunkt alles getan, was ich konnte, um die Bedenken der ANSA-Staaten zu zerstreuen, und ich bin froh, dass dies uns ermöglicht hat, konkrete Lösungen zu finden, wie man die Mehrheit der Bedenken im Zuge eines vollen EPA lösen kann." Und "wir müssen nun zu der Unterzeichnung des Interim-EPA von jenen Ländern übergehen, die es bereits paraphiert haben. Es ist dringlich geworden."

Wieso die plötzliche Eile, ein unfertiges Abkommen zu unterzeichnen, das nicht einmal Rechtsverbindlichkeit bietet in Bereichen, in denen man sich in Swakopmund geeinigt hat? Wie wird man mit diesen (und den anderen ausstehenden) Artikeln, zu denen es keine rechtskräftigen Versicherungen in schriftlicher Form gibt, im Kontext eines vollen EPA umgehen? Steht diese Eile, Unterschriften zu erhalten, vielleicht im Zusammenhang mit der auslaufenden Amtszeit der Kommissarin im September des nächsten Jahres?

Botswana, Lesotho und Swasiland (BLS) stimmten am 4. Juni 2009 einem IEPA in der vorliegenden Form zu, Mosambik folgte am 15. Juni. Nach Artikel 105.4 des IEPA vereinbaren die Parteien, die Bestimmungen bereits provisorisch zu achten, ehe der Vertrag unterzeichnet wird. Damit sind Unstimmigkeiten in der SACU programmiert. Die Anwendung der Meistbegünstigungsklausel wird das Problem weiter verstärken. Sollte SACU einer dritten Partei bessere Handelskonditionen als der EU gewähren, müssten die BLS-Staaten diese Vorteile auch der EU zukommen lassen.

Während des 10. Seminars der Zivilgesellschaften der AKP-Staaten und der EU gab der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, Luca Jahier, zu: "Die Verhandlungen über die Interim-EPAs wurden viel kritisiert, weil sie die Anstrengungen einer regionalen Integration nicht unterstützen, und ich stimme dieser Ansicht zu. Ich muss gestehen, dass übergangsabkommen nicht gut für die regionale Integration sind. Aber wir müssen verstehen, dass das Ziel eines vollgültigen EPA nur schwierig zu erreichen ist. Die SADC-Region ist hierbei besonders schwierig, da die EPA-Verhandlungen in vier verschiedenen geographischen Einheiten stattfinden." (Die gehen allerdings auf das europäische Konto.)

Am 30. Juni 2009 sagte Peter Thompson im Rahmen eines EU-zivilgesellschaftlichen Dialogs." Ashton hat Peter Mandelson abgelöst; sie hat das gleiche Mandat, aber einen anderen Ton und andere Ohren; sie hat die Atmosphäre verändert, aber der Inhalt ist derselbe geblieben; wir arbeiten noch immer nach den gleichen Regeln und Richtlinien". Dies zeigt, dass der Prozess, trotz einer neuen Rhetorik noch immer in den Startlöchern steckt.

Die Begründungen Dr. Geingobs zur Weigerung, ein IEPA zu unterzeichnen, sind stichhaltig.


Der Autor arbeitete bis 2007 als Marktforscher bei Meatco; Er wurde dort entlassen, nachdem er einen kritischen Vortrag über EPA und Namibia gehalten hatte (s. afrika süd 3'07). Heute ist er freier Consultant in Namibia.


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afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
38. Jahrgang, Nr. Nr. 4, Juli/August/September 2009, S. 31 - 33
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veröffentlicht im Schattenblick zum 3. November 2009