Schattenblick →INFOPOOL →POLITIK → BILDUNG

BERICHT/036: Die soziale Seite der Bildung - Das Milliarden-Paket (DJI)


DJI Bulletin 2/2010, Heft 90
Deutsches Jugendinstitut e.V.

Die soziale Seite der Bildung
Das Milliarden-Paket

Von Heinz-Werner Hetmeier und Andreas Schulz


Bund und Länder wollen mögliche Einsparungen durch sinkende Schülerzahlen wieder in die Bildung investieren, um geplante Reformen umzusetzen. Die Finanzmittel könnten in den kommenden Jahren aber dennoch knapp werden.


Die PISA-Studien und andere internationale Vergleiche des Bildungswesens haben im letzten Jahrzehnt in Deutschland eine öffentliche Diskussion angestoßen, in deren Verlauf eine Vielzahl von Reformen eingeleitet wurde. Die Realisierung entsprechender Vorhaben ist allerdings nur möglich, wenn hierfür Finanzmittel zur Verfügung stehen. Bund und Länder waren sich bei den Bildungsgipfeln darin einig, dass mehr Geld für Bildung ausgegeben werden muss, wenn die Humanressourcen gesichert und die Chancen von Personen mit Migrationshintergrund und/oder aus sozial benachteiligten Schichten verbessert werden sollen. Im Folgenden wird zunächst ein Überblick über die Bildungsausgaben Deutschlands gegeben. Im Anschluss daran wird auf die Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die Bildungsausgaben sowie auf weitere Aspekte der Bildungsfinanzierung eingegangen.


Bildungsausgaben steigen 2009 deutlich an

Im Jahr 2008 wurden in Deutschland vom öffentlichen und privaten Bereich 215,3 Milliarden Euro (2007: 204,1 Milliarden Euro; 1995: 162,5 Milliarden Euro) für Bildung, Forschung und Wissenschaft ausgegeben. Dies entsprach 8,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, kurz BIP (2007: 8,4 Prozent; 1995: 8,8 Prozent).

Von den Gesamtausgaben des Budgets für Bildung, Forschung und Wissenschaft entfielen im Jahr 2008 155 Milliarden Euro auf das Bildungssystem (einschließlich 11,1 Milliarden Euro für Forschung und Entwicklung an Hochschulen), 55,4 Milliarden Euro auf Forschung und Entwicklung in Unternehmen und außeruniversitäre Forschungseinrichtungen sowie 4,9 Milliarden Euro auf Museen, Fachinformationszentren und die sonstige Wissenschaftsinfrastruktur (Statistisches Bundesamt 2010).

Der Anteil der öffentlichen und privaten Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt verringerte sich trotz der Kostensteigerung von 6,8 Prozent im Jahr 1995 auf 6,2 Prozent im Jahr 2008. Aufgrund der Haushaltsplanungen des öffentlichen Bereichs, der Konjunkturprogramme und des BIP-Rückgangs im Jahr 2009 um real 4,9 Prozent ist zu erwarten, dass die Bildungsausgaben im selben Jahr deutlich ansteigen werden und deren Anteil am BIP 2009 über dem von 2008 liegen wird (Statistisches Bundesamt 2009b).

In Deutschland werden zirka vier Fünftel der Bildungsausgaben durch die öffentliche Hand finanziert (2007: 116,9 Milliarden Euro). Die Mittel für das verbleibende Fünftel stammen von Privathaushalten, Organisationen ohne Erwerbszweck, Unternehmen sowie aus dem Ausland. Auf der Ebene der Bildungsbereiche zeigt sich, dass vor allem der Schul- und Hochschulbereich durch ein öffentlich finanziertes Bildungsangebot geprägt ist. Im Elementarbereich, der dualen Ausbildung und der Weiterbildung sind die privaten Haushalte, Unternehmen sowie Organisationen ohne Erwerbszweck traditionell stärker an der Finanzierung beteiligt.


Kompensation von Fehlentwicklungen ist teuer

Die Förderung von benachteiligten Kindern und Jugendlichen erfolgt im Rahmen der allgemeinbildenden Bildungsprogramme zusammen mit nicht benachteiligten jungen Menschen (zum Beispiel durch Inklusion von Behinderten in die Grundschule), durch ergänzende Fördermaßnahmen (zum Beispiel Sprachförderung durch externe Logopäden, Förderunterricht) oder in speziellen Bildungseinrichtungen (zum Beispiel in Förderschulen, Nachhilfeinstituten). In den allgemeinen Bildungsprogrammen wird in der Regel dem besonderen Förderbedarf durch eine bessere Personalausstattung (etwa höhere Lehrerzuweisung für Schulen mit hohem Migrantenanteil) Rechnung getragen, ohne dass sich diese Zusatzkosten statistisch eindeutig isolieren lassen.

Die Ausgaben für diese Personengruppen sind aber beträchtlich. So sind diese pro Förderschüler mit 13.100 Euro mehr als doppelt so hoch wie die Ausgaben pro Realschüler. Erheblich sind auch die Ausgaben für gering qualifizierte Jugendliche, die im sogenannten Übergangssystem allgemeinbildende Schulabschlüsse nachholen oder aber durch Weiterqualifikation ihre Chancen auf einen Ausbildungsplatz verbessern wollen. Um benachteiligte junge Menschen zu qualifizieren, wurden 2007 für Förderschulen, Nachhilfeunterricht, Einrichtungen des Übergangssystems sowie für Maßnahmen der Bundesagentur für Arbeit (SGB II, III) 10,8 Milliarden Euro aufgewendet. Klassenwiederholungen und Zusatzförderungen in den allgemeinen Bildungsprogrammen sind dabei nicht berücksichtigt.

Die Zahlen machen deutlich, dass im deutschen Bildungswesen Mittel in einem erheblichen Umfang zum Ausgleich von Kompetenzdefiziten aufgewendet werden, die zur Erreichung eines besseren Bildungserfolges wirksamer präventiv (zum Beispiel für sprachliche Frühförderung, Ganztagsschulen) eingesetzt werden sollten.


Mehr Geld allein macht nicht klüger

Die Entwicklung der Bildungsfinanzen hängt von den Entscheidungen von Bund, Ländern und Kommunen ab, aber auch davon, ob Unternehmen, Organisationen ohne Erwerbszweck oder private Haushalte bereit sind, zusätzliche Mittel in Bildung zu investieren. Dabei sollte im Auge behalten werden, dass es primär nicht darum geht, mehr Geld für Bildung auszugeben. Vielmehr muss das Ziel gelten, den Bildungsstand und das Kompetenzniveau der Bevölkerung zu heben. Dies gelingt umso besser, je wirksamer die Bildungsprozesse gestaltet und je effizienter die Mittel eingesetzt werden. Die Erhöhung der Gehälter der Lehrkräfte oder die Verringerung der Klassengröße steigern beispielsweise nur bedingt den Bildungserfolg (Weiss 1997). Zu beachten ist auch, dass die Reduzierung oder gar Abschaffung von Studien- und Kindergartengebühren häufig nur zu einem geringen Teil die Finanzausstattung der Bildungseinrichtungen beeinflusst und sich häufig nur auf die Lastenverteilung zwischen öffentlichem und privatem Bereich auswirkt.

In einigen neueren Studien werden Überlegungen zum Finanzbedarf für wichtige Reformen angestellt. So kommt der Essener Bildungsökonom Klaus Klemm zum Ergebnis, dass für die angestrebten Reformpläne Zusatzmittel in Höhe von 11,7 Milliarden Euro erforderlich sind, der Berliner Bildungsökonom Dieter Dohmen fordert zusätzlich zwischen 28,5 und 34,4 Milliarden Euro und die Prognos AG kommt in einer Studie für die Robert Bosch Stiftung auf einen zusätzlichen Finanzbedarf allein für den Schulbereich in Höhe von 15,4 Milliarden Euro (Klemm 2009; Dohmen/Fuchs 2009; Prognos AG 2006). Da alle drei Studien von unterschiedlichen Maßnahmen ausgehen, die Datenbasis vielfach unklar ist und grundsätzlich nicht zwischen einmaligen Investitionsausgaben und jährlich anfallenden laufenden Ausgaben unterschieden wird, können keine Aussagen zur Validität der Berechnungen gemacht werden - zumal davon ausgegangen werden kann, dass die einzelnen geforderten Reformen in der Realität länderspezifisch ausgestaltet werden würden.

Der Trend zu privaten Bildungseinrichtungen zeigt, dass ein Teil der privaten Haushalte bereit ist, mehr Mittel in die Bildung zu investieren. Festzustellen ist auch, dass Bund und Länder erklärtermaßen die Mittel für Bildung und Forschung steigern wollen. Die Belastungen der öffentlichen Haushalte durch die Wirtschaftskrise, den Schuldendienst und hohe Pensionszahlungen werden den Handlungsspielraum der Politik allerdings in Zukunft einengen. Die demografische Entwicklung, das Wirtschaftswachstum und die Realisierung des Ziels, die Ausgaben für Bildung und Forschung bis zum Jahr 2015 gesamtstaatlich auf 10 Prozent des Bruttoinlandsprodukts zu steigern, werden die Finanzausstattung des Bildungswesens in den nächsten Jahren hingegen positiv beeinflussen.


Der demografische Wandel und die Folgen

Vorgaben der Bundesländer zur Klassengröße an Schulen oder zur Gruppengröße in Kindergärten machen deutlich, dass zwischen Teilnehmerzahlen und Finanzbedarf ein Zusammenhang erwartet werden kann. So ist in den neuen Bundesländern (einschließlich Berlin) in Folge der demografischen Entwicklung die Zahl der öffentlichen allgemeinbildenden Schulen von 1995 bis 2008 um 42 Prozent zurückgegangen, die Zahl der Lehrkräfte (Vollzeitlehrereinheiten) um 35 Prozent.

Nach der zwölften koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung wird die Gesamtzahl der in Deutschland lebenden Personen unter 30 Jahren von 25,5 Millionen im Jahr 2008 auf 21,3 Millionen in 2025 zurückgehen (Statistisches Bundesamt 2009a). Da sich die einzelnen Altersgruppen in einem unterschiedlichen Maße an Bildung beteiligen, wird sich die Gesamtzahl der Bildungsteilnehmer im Vergleichszeitraum um 2,6 Millionen auf 14,1 Millionen Personen im Jahr 2025 (15,5 Millionen in 2015) vermindern (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2010; Statistisches Bundesamt 2009a; Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2010).

Die Vorausberechnung der Ausgaben knüpft an die für die einzelnen Bildungsbereiche prognostizierten Teilnehmerzahlen an und unterstellt, dass die Ausgaben pro Teilnehmer (2007) im Zeitverlauf konstant bleiben. 2007 wurden rund 148 Milliarden Euro für Bildung ausgeben. Nach den Vorausberechnungen werden die Ausgaben 2015 ceteris paribus - also unter sonst gleichen Bedingungen - etwa 141 Milliarden Euro und 2025 ungefähr 128 Milliarden Euro betragen. Das Umschichtungspotenzial wird daher 2025 im Vergleich zu 2007 bei rund 20 Milliarden Euro liegen (2015 bei 6,6 Milliarden Euro) (siehe Tabelle).


Schülerschwund als Chance
Die Entwicklung der Bildungsausgaben zwischen 2007 und 2025 nach den unterschiedlichen Bildungsbereichen,
in Milliarden Euro


2007
2010
2015
2020
2025
Umschichtungspotenzial
-
0,3
6,6
14,3
19,6
Frühkindliche Bildung,
Betreuung und Erziehung
(einschließlich Tagespflege
  
14,4
  
  
15,4
  
  
15,8
  
  
15,8
  
  
15,5
Allgemeinbildende Schulen
49,3
47,8
44,0
41,0
39,9
Berufliche Schulen
25,3
24,3
22,2
20,0
18,9
Hochschule
23,1
23,4
23,8
23,0
21,8
Weitere Bildungsausgaben
(z.B. Bildungsförderung,
Weiterbildung, Hort)

36,0
  
  
36,6
  
  
35,4
  
  
33,7
  
  
32,1

Quelle: Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, Bildungsvorausberechnungen 2010;
Basisvariante - vorläufige Ergebnisse


Die Teilnahmezahlen in den einzelnen Bildungsbereichen entwickeln sich unterschiedlich. Im Elementar- und Hochschulbereich steigen die Ausgaben bis 2015 an und gehen bis 2025 in etwa auf das derzeitige Niveau zurück. Im Schulbereich sowie in der Berufsbildung ist bei gleichbleibenden Bedingungen ein stetig zurückgehender Finanzbedarf zu erwarten.


Das Einsparpotenzial bleibt vorerst niedrig

Die Effekte der demografischen Entwicklung auf den Finanzbedarf werden jedoch häufig von einer Reihe anderer Faktoren überlagert. Zu nennen sind Anpassungsschwierigkeiten durch die Unter- und Obergrenzen der Klassengrößen, die notwendige Erhaltung eines wohnortnahen Bildungsangebots sowie die Einhaltung von personalrechtlichen Regelungen. Aber auch bildungspolitische Entscheidungen können Einfluss auf die künftige Anzahl der Bildungsteilnehmer sowie die nötigen Ressourcen nehmen. So bleiben Veränderungen bei den Vergütungssystemen, Lehrdeputaten, vorgeschriebenen Klassengrößen oder bei den Unterrichtsbedingungen in der Regel nicht folgenlos.

Bei den vergangenen drei Bildungsgipfeln haben die Bundeskanzlerin und die Ministerpräsidenten der Länder erklärt, dass mögliche demografiebedingte Minderausgaben im Bildungssystem verbleiben sollen (Stichwort: demografische Rendite). Nach den Vorausberechnungen ist das Einsparpotenzial in den nächsten Jahren jedoch relativ niedrig. 2015 beträgt es - auch aufgrund des Ausbaus des Betreuungsangebots für unter Dreijährige - nur 6,6 Milliarden Euro, erhöht sich jedoch bis 2025 im Vergleich zu 2007 auf etwa 20 Milliarden Euro.

Betrachtet man allein den Bereich der allgemeinbildenden Schulen, so werden wegen der demografischen Entwicklung die Ausgaben von 49,3 Milliarden Euro im Jahr 2007 auf 39,9 Milliarden Euro im Jahr 2025 zurückgehen, sofern die Ausgaben pro Schüler konstant bleiben. Würde das Ausgabevolumen des Jahres 2007 für allgemeinbildende Schulen unverändert erhalten bleiben, so würden sich die Ausgaben pro Schüler von 5.400 Euro im Jahr 2007 aufgrund der demografischen Entwicklung auf 6.800 Euro im Jahr 2025 erhöhen.


Viele Wünsche, wenig Konkretes

Bund und Länder waren sich in ihrem Beschluss zur Qualifizierungsinitiative im Jahr 2008 einig, dass in Deutschland der Anteil der Aufwendungen für Bildung und Forschung bis zum Jahr 2015 gesamtstaatlich auf 10 Prozent des Bruttoinlandsprodukts gesteigert werden soll. 2008 wurden 8,6 Prozent des BIP für Bildung und Forschung aufgewendet. Angesichts der angespannten Haushaltslage durch die Wirtschaftskrise halten einige Bundesländer das Zehn-Prozent-Ziel inzwischen allerdings für illusorisch und plädierten beim Bildungsgipfel im Juni 2010 dafür, es zu verschieben.

Insbesondere bei Realisierung des Zehn-Prozent-Ziels kann bis 2015 mit erheblichen Zusatzausgaben für das Bildungswesen gerechnet werden. Richtet man den Blick auf 2015 und geht man ab 2010 von einem jährlichen Wachstum des BIP von real 1,6 Prozent aus, dann stünden 2015 im Vergleich zu 2007 real rund 50 Milliarden Euro zusätzlich für Bildung, Forschung und Wissenschaft zur Verfügung. Im Jahr 2015 könnten folglich etwa 38 Milliarden Euro zusätzlich allein in das Bildungssystem fließen (einschließlich Forschung und Entwicklung an Hochschulen). Darin ist die demografische Rendite enthalten.

Zu einer signifikanten Verbesserung der Ausstattung des Bildungswesens mit Finanzmitteln trägt der demografische Wandel allerdings erst zwischen 2015 und 2025 bei. Ob die demografische Rendite ausreicht, um die ins Auge gefassten Reformen zu realisieren, kann zurzeit nicht abgeschätzt werden. Bund und Länder haben sich zwar in verschiedenen Beschlüssen wichtige Ziele für die Weiterentwicklung des Bildungssystems gesetzt (zum Beispiel Ausbau des Betreuungsangebots für unter Dreijährige oder des Ganztagsschulangebots, Halbierung der Zahl der Schulabgänger ohne Abschluss). Eine zuverlässige Bestimmung des Finanzbedarfs setzt aber voraus, dass Bund und Länder sich auf einen konkreten Maßnahmenkatalog verständigen, mit dem sie die bildungspolitischen Ziele erreichen wollen. Dieser liegt bisher nicht vor.


Die beiden Autoren Heinz-Werner Hetmeier und Andreas Schulz sind im Statistischen Bundesamt in Wiesbaden tätig. Regierungsdirektor Hetmeier leitet dort die Gruppe »Bildung, Forschung, Kultur, Rechtspflege« und gehört seit sechs Jahren der Autorengruppe der Bildungsberichterstattung an. Diplom-Volkswirt Andreas Schulz arbeitet im Bereich Bildungsfinanzen sowie Bildungsvorausberechnungen. Für den Nationalen Bildungsbericht 2010 haben die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder ein integriertes System von Bildungsvorausberechnungen aufgebaut. Die Vorausberechnungen erfolgten bis 2025 und beinhalten den Elementarbereich, die allgemeinbildenden und beruflichen Schulen sowie den Hochschulbereich. Vorausberechnet wurden neben den Bildungsteilnehmern auch die Absolventen nach Art des Abschlusses. Darüber hinaus wurde aufbauend auf den Bildungsteilnehmerzahlen der Personal- und Finanzbedarf berechnet, unter Verwendung von Betreuungsrelationen (etwa Schüler-Lehrer-Relation) sowie der Ausgaben je Teilnehmer (etwa Ausgaben je Schüler).


Literatur

Autorengruppe Bildungsberichterstattung (2010): Bildung in Deutschland 2010. Ein indikatorengestützter Bericht mit einer Analyse zu Perspektiven des Bildungswesens im demografischen Wandel. Bielefeld

Dohmen, Dieter / Fuchs, Kathrin (2009): Kosten und Erträge ausgewählter Reformmaßnahmen: Teilhabe durch qualitativ hochwertige und gut ausgebaute Bildungs- und Betreuungsinfrastruktur sichern. FIBS-Forum Nr. 44. Berlin

Klemm, Klaus (2009): Bildungsausgaben im föderalen System - Zur Umsetzung der Beschlüsse des Bildungsgipfels, Friedrich-Ebert-Stiftung. Berlin

Prognos AG (2006): Demographie als Chance. Demographische Entwicklung und Bildungssystem - finanzielle Spielräume und Reformbedarf, Robert Bosch Stiftung GmbH. Stuttgart

Statistisches Bundesamt (2009a): 12. koordinierte
Bevölkerungsvorausberechnung. Wiesbaden

Statistisches Bundesamt (2009b): Bildungsfinanzbericht 2009. Wiesbaden

Statistisches Bundesamt (2010): Bildungsausgaben, Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft 2007/08. Wiesbaden

Statistische Ämter des Bundes und der Länder (2010): Bildungsvorausberechnung 2010. Wiesbaden (in Vorbereitung)

Weiss, Manfred (1997): Mehr Ressourcen = mehr Qualität? In: Böttcher, Wolfgang / Weishaupt, Horst / Weiss, Manfred: Wege zu einer neuen Bildungsökonomie, Weinheim/München


*


Quelle:
DJI-Bulletin Heft 2/2010, Heft 90, S. 12-15
Herausgeber:
Deutsches Jugendinstitut e.V. (DJI)
Nockherstraße 2, 81541 München
Tel.: 089/623 06-0, Fax: 089/623 06-265
E-Mail: info@dji.de
Internet: www.dji.de/bulletins

Das DJI-Bulletin erscheint viermal im Jahr.
Außerdem gibt es jährlich eine Sonderausgabe in
Englisch. Alle Hefte sind kostenlos.


veröffentlicht im Schattenblick zum 21. August 2010